杭州市畜牧兽医局

动物卫生管理处  俞起

 

2009年9月14至25日，受单位派遣，我与邵晖、陈蓓蓉、楼婷婷一行四人前往上海市动物卫生监督所进行学习锻炼。经过事先征询意见，由上海市动物卫生监督所统一安排，我们四位同志按照各自情况，都分别在两个以上不同岗位从事了相关的动物卫生监督执法工作。期间，我先后在稽政科和稽查三大队学习；邵晖同志先后在稽查五大队和稽查二大队学习；陈蓓蓉同志先后在信息科、稽查一大队和证照科学习；楼婷婷同志先后在稽查二大队和稽政科学习。作为学习人员，我们四位同志都非常珍惜这次机会，在学习期间努力的工作，积极的交流，认真的记录，勤奋的思考，尽全力汲取上海先进的工作经验。由于时间不长和自身水平的有限，我们无法全面、深入的了解到上海动监工作的各个方面，但让我们感到幸运和感谢的是，上海市动物卫生监督所的同志，无论是领导还是普通工作人员，都倾尽所有、毫无保留的向我们展示他们能提供的案卷资料和检查机会，给我们的学习和交流带来的极大的方便，在生活中也给予了我们无微不至的照顾，让我们充分感受到了兄弟单位的情谊和温暖。

总体来说，上海之行，感触颇深，收获不小，我们也分别书写了心得体会，经过整理，分为四篇。现将我的学习内容及体会作为开头第一篇，汇报如下：

    上海市动物卫生监督所，又挂上海市兽药饲料监督所牌子，是行政执法类事业单位，主要职能为根据动物防疫法的授权开展动物卫生监督执法工作和受上级农业行政部门委托从事兽药饲料监督执法工作。上海市动物卫生监督所内设稽查一大队（道口）、稽查二大队（屠宰、市场）、稽查三大队（产地、宠物诊疗）、稽查四大队（铁路）、稽查五大队（兽药）、稽查六大队（饲料）等六个执法稽查大队以及办公室、证照科、稽政科、检疫监管科、信息科、财务室等共计13个内部科室。现有在编人员五十多名。

    （1）职责单一，重点为监督执法和对违法行为的查处工作。我局作为杭州市农业局下属的二级局，负责全市重大动物疫病的防控、动物和动物产品的检疫、动物卫生监督执法和畜产品安全监管等公共管理职能，中心工作为重大动物疫病防控和畜产品安全监管，动物卫生监督执法只是作为其中的重要一部分。相比较而言，上海市动监所的职能就较为单一，只负责动物卫生监督执法工作，不承担动物疫病防控、畜产品安全检测等工作职能，是严格按照新《动物防疫法》设置的“典型的动物卫生监督机构”。

    （2）目标专一，内部机构围绕监督执法而设置。职能的不同决定了工作内容的不同，也决定了内部机构设置的差异。如前所述，上海市动监所的中心工作为动物卫生监督，其内部机构也是围绕动物卫生监督工作而设置，共成立了六个执法大队，分别负责道口、屠宰和市场、产地和诊疗、铁路、兽药、饲料等六个环节的日常监督检查工作，基本上涵盖了动物卫生监督工作的各个方面，并设有一个稽政科，专门负责违法案件的行政处罚和案卷的归档工作。

    （3）上下统一，动物卫生监督执法体系初步建立。上海市各区（县）动物卫生监督所也依照市级的职能和组织机构进行设置，初步形成了上下统一的动物卫生监督执法体系。上海市下辖有9个城区、10个郊区（县），从2006年开始施行机构改革，职能、名称、内部科室等统一按照市级模式进行设置。截止到现在，郊区（县）中有8个已成立独立的动物卫生监督机构，另有2个郊区（县）（嘉定、宝山）的动物卫生监督机构挂靠在当地农业执法大队下（即执法大队同时挂动监所牌子），但也有专职的编制和人员；有6个城区已成立动监所，其他城区的动监机构也在逐步建立中。在完善机构设置的同时，执法人员也落实到位，目前取得执法证的执法人员有383名，专职开展动物卫生监督执法工作，形成了一支较为强大的基层执法力量。

我先后在上海市动物卫生监督所的稽政科和稽查三大队进行学习锻炼。其中，9月14日开始的第一周在稽政科。9月21—23日在稽查三大队（23日晚提前返杭），现将有关学习内容分别进行表述如下：

稽政科负责行政处罚案件的办理工作（包括案件的调查、文书的制作和案卷的归档），现有工作人员4人。

    （1）了解了上海市动物卫生监督执法开展的模式。与我局相比，上海模式有较大的不同，简单的说即“查罚分离”。具体的表述为由各稽查大队负责日常的检查监管工作，发现存在违法行为时经过初步调查后移交给稽政科，由稽政科负责行政处罚案件的办理，移交材料时填写移交单，但调查不中断，稽政科办理结束后将处理结果反馈给稽查大队。稽政科不参与日常的检查，稽查大队有时会派人参与案件的办理，但仍以稽政科为主。

    （2）学习了部分行政处罚案卷。主要学习了上海市动物卫生监督所2009年办理的5个一般程序行政处罚案卷和部分区所2008年办理的6个一般程序行政处罚案卷。类型为动物卫生违法案件和兽药饲料违法案件兼有。

    （3）学习了执法文书制作。上海市动物卫生监督所以2006年农业部制定发布的行政执法文书为基础，自行设计制作了一套行政执法文书，并报上海市法制办备案。与农业部执法文书相比，主要的变化是增加了一个《询问通知书》，用于询问调查前有关事项（询问地点、时间、需要携带的材料等）的告知。

    （4）学习了执法人员培训方式。上海市动物卫生监督所每年要开展多项执法人员的培训（包括执法培训和法律法规的宣贯等），比较有特色的是军训和培训相结合，每隔一两年将执法人员集中起来，通过三天时间，进行军事化训练和军事化管理，穿插法律法规、专业知识讲座，提升队伍的凝聚力和战斗力，效果较好。

    稽查三大队负责养殖环节和宠物诊疗市场的日常检查和监管工作，现有工作人员4人。

    （1）了解了上海宠物诊疗行业的基本情况。上海市现有宠物诊疗机构107家，其中“宠物医院”有  12家（与现行国家规定不同，上海区分“宠物诊所”和“宠物医院”的主要标准是场所面积，现在上海在修订相关标准以符合国家的规定）。从分布情况来看，面比较广，基本上各区都有，但点比较集中，主要在闵行（22家）、浦东（14家）、长宁（11家）和普陀（10家）四个区，占全市的53.27%。

    （2）学习了上海宠物诊疗行业的管理模式。一是许可部门与日常监管部门各司其职。上海市畜牧办负责诊疗许可的受理、审核、发放的全过程，上海市动监所作为日常监管部门不介入其中。上海市畜牧办会将许可办理终结情况及相关资料移交给动监所。二是实行承诺书制度。上海市动监所接到许可资料后，在对该宠物诊疗机构进行第一次检查时，发放《关于规范本诊疗机构经营行为的承诺书》和《执业兽医规范从事动物诊疗开具处方等行为的承诺书》，由相应人员签字确认。三是规范诊疗从业人员管理。上海早在2003年就开始实行“执业兽医”制度，建立了较完整的诊疗从业人员资料库。与现行国家执业兽医制度作为行业准入许可不同，上海执业兽医更类似是一个登记备案制度，其资格的取得只要经过一个形式上的、非常简单的考试后向管理部门备案即可，管理部门会向其发放“执业兽医上岗证”。该项制度是2003年由上海市农委和上海市人事局联合制订出台，具体工作由上海动监所证照科负责，2008年新《动物防疫法》实施后已停止。四是行业协会作用较大。上海建有宠物诊疗协会，有60多家宠物诊疗机构入会。协会管理比较规范，有自己的组织和章程，每年定期召开会员大会和举办不同类型的培训班，制订了有关格式合同文本（比如术前风险告知书等8个格式合同文本，以规范诊疗行为，减少行业风险）。行业协会的一个很重要的作用是体现在调解宠物诊疗纠纷问题上。发生宠物诊疗纠纷时，除了违法行为的调查处理由管理部门负责外，一般的纠纷调解由行业协会负责，管理部门不介入。

    （3）翻阅了宠物诊疗机构的档案资料。上海市动物卫生监督所建有详尽完备的宠物诊疗机构的档案资料库，每个诊疗机构单独一本，装订成册。档案内容包括诊疗机构和从业人员的基本情况、许可情况、承诺书、历次检查记录和历次处理记录（包括整改、强制、处罚等），是一本资料完备、信息详实、而且能即时更新的管理记录。另一个比较有特色的地方是，专门对该诊疗机构所有兽医人员所出具的处方病历进行拍照，放入档案中留存，以方便管理部门检查时核对签名、字迹。

    （4）实地查看了宠物诊疗机构。稽查三大队特意安排我参加了一次对宠物诊疗机构的检查。查看了上海顽皮宠物医院、上海鹏峰宠物诊所和上海申生宠物医院三家比较有代表性的宠物诊疗机构，实地感受了上海宠物诊疗行业的规范发展和有序经营。

    （1）跟随检查饲料企业。在稽查三大队学习期间，我还跟随稽查六大队（饲料监管）检查了上海松江区两家饲料企业。其中，对上海九山饲料有限公司生产的一批饲料产品检测不合格的事宜进行调查，实地检查了该公司的生产场所、成品仓库、原料仓库等，上海动监所执法人员还对该公司相关工作人员进行了询问调查；对上海福尔福特种材料科技发展有限公司进行了例行检查，实地检查了该公司的生产场所、成品仓库、原料仓库等。

    （2）就杭州有关管理模式和方法进行交流。在学习期间，我还积极与上海动监所有关工作人员进行交流，向他们介绍杭州有关管理模式和方法，包括近年来杭州动物卫生监督法制工作情况、我局动物卫生监督信息系统、我市动物卫生监督行政处罚自由裁量制度等。

    上海市动物卫生监督所是全国动物卫生监督工作先进典型单位，执法力量雄厚，执法实绩显著，我局可以吸收、借鉴的地方的确有很多。经过整理，初步形成下面三点：

如前所述，上海市动物卫生监督所采取的是“查罚分离”的监督执法模式，稽查大队只管检查不管办案，稽政科只管办案不管检查，分工非常明确。稽查大队发现违法行为后将案件及有关材料移交给稽政科，稽政科在对有关材料进行审查的同时也就对稽查大队前期的检查工作进行了审查复核；稽政科办理案件结束后要将处理结果反馈给稽查大队，稽查大队在确认处理结果的同时也就对稽政科的案件办理情况进行了复核——这实质上就起到了相互监督的作用。此种模式还隐含着另外两种益处：一是稽查执法人员在检查时不必考虑能否立案、办案难度等后续处理问题，可以放开手脚进行调查；二是办案人员不参与日常监管检查，与管理对象很难产生直接联系，在办案时可以减少“人情束缚”，专注案件。

“人性执法”是近几年提的比较多的一个词，作为“执政为民”理念在行政执法领域的一种具体实践受到各方面的提倡和好评，但是在实际工作中，往往会因为执法管理与管理对象间天然的矛盾和执法人员素质不高等问题而流于形式。在上海动监所学习期间，我却深刻体会到了“人性执法”不是一个简单的口号，而是根植到执法人员的意识之中，渗透到工作的方方面面，仅举两个例子，以供佐证。第一个例子：我在同上海动监所稽政科的一位业务骨干进行交流，问了这样一个问题：在做询问调查制作询问笔录时，最重要、最关键的是什么？这位姓陆的同志非常认真的回答道，要尊敬对方，要平等的对待对方。说实话，这是一个完全出乎我意料的答案，也是引起我深思的答案。第二个例子：我跟随稽查六大队对饲料企业进行检查，途中就检查时需要注意哪些问题进行交流，一位姓苏的副队长语重心长的对我说，小俞，我认为咱们最忌讳说的话就是“我是执法人员，你必须好好配合！”，我们不是公检法，对方也不是犯罪分子，我们不能和我们的饿管理对象对立起来。不能说这两位同志说的话有多么的正确，但是可以从中看到“人性执法”理念的闪亮光辉。在实际工作中他们有是这么在做的，询问时如拉家常般和颜悦色，调查时帮助企业分析问题出在何处。在他们看来，处罚不能解决最终的问题，关键是如何帮助、引导企业守法、健康的发展。这些年来，我局在执法程序、案卷制作等诸多方面做了大量工作，相对来说在人性执法理念的践行上可能欠缺些，因此，可以借鉴上海的经验，有些时候是需要“温柔的调查，坚决的处罚”的。

    创新，是一个行业、一个部门、一项工作在前进道路上不断发展、取得突破的动力源泉。我们正处在社会、经济的大变革时代，畜牧兽医领域也越来越多的面临着新的情况、新的问题，这更加需要我们在工作中积极进取，大胆创新，以适应新形势、新时代发展的需要。上海是我国改革开放发展的最前沿，同样，在动物卫生监督领域，上海市动物卫生监督所也走在了前面。近一两年来，国家开始颁布实行的宠物诊所与宠物医院区别管理制度、执业兽医制度等，上海早在世纪初就开始建立实行了，国家有关部门也是在上海进行调研后才陆续出台了相关制度。目前，上海实行的供沪动物及产品审核、道口查验等制度也是没有上位法依据的，这些都是创新工作的具体体现。我局可以借鉴上海的经验（实际上也是这么在做的，比如备案报验制度等），进一步提升自己的勇气和谋略，大胆创新，积极创新。